ONU: entre mitología y realidad

23 Junio 2014
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A pesar de los numerosos intentos por dotar al orden internacional de cierta estabilidad que redunde en beneficio de la paz mundial, lo cierto es que el mundo continúa con problemas similares a los que hace un siglo acuciaban a las clases dirigentes de las potencias mundiales. Hoy, ya inmersos en pleno siglo XXI, tras dos guerras mundiales y una guerra fría de tintes apocalípticos, el nuevo orden internacional está menos ordenado que nunca, y tal circunstancia sorprende ante la supervivencia y universalidad de la organización internacional surgida de las cenizas del mundo de Versalles, creada con el fin de unir a toda la humanidad en una misma empresa, a saber, garantizar la paz entre los pueblos del mundo para que no se volviesen a repetir los horribles sucesos de la II Guerra Mundial, al menos así se ha venido entendiendo su origen desde el final del enfrentamiento bipolar bajo la esperanza de un mundo por fin unido. La Organización de las Naciones Unidas, ONU, habría nacido así como una suerte de protoEstado mundial, con su poder Legislativo, la Asamblea General, su poder Ejecutivo, el Consejo de Seguridad y su poder Judicial, los diferentes Tribunales creados en su seno, y con una ciudadanía entendida a escala también mundial. Pero nada más lejos de la realidad. La mitología erigida en torno a la ONU le ha conferido un papel para el cual no fue diseñada y que es imposible que pueda cumplir en las actuales condiciones, pues como sucediera con la Sociedad de Naciones, la ONU sigue siendo presa de los conflictos de poder entre Estados, al percibir sus líderes que aún no existe una autoridad que pueda constreñir la soberanía nacional en todo momento. Como veremos en el presente trabajo, una de las causas del nacimiento de la mitología sobre la ONU tiene mucho que ver con la ignorancia deliberada acerca de sus orígenes. Un estudio de los mismos nos brinda la oportunidad de conocer las intenciones de sus creadores, para así entender mejor sus límites, sus puntos fuertes y sus debilidades, de ahí que la primera parte del presente estudio esté dedicada a los orígenes de la ONU en plena II Guerra Mundial. A continuación se efectuará un pequeño repaso a la acción de la ONU en los periodos de Guerra Fría y tras el fin de la misma, en los que se tratará de demostrar la ineficacia del constructivismo implementado, generalmente, en torno a las Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP), sobre todo con el incremento de las intervenciones humanitarias y la invención del Principio de Responsabilidad de Proteger. Finalmente, se ofrecerán una serie de conclusiones en las que se tratará de aclarar la relación entre mitología y realidad acerca de la ONU, con especial atención al caso Sirio, último escenario cruel donde se escenifican a la perfección las carencias de nuestra pretendida comunidad internacional. A. II Guerra Mundial. Los orígenes de la ONU La ONU nació del fracaso de la Sociedad de Naciones y de los horrores perpetrados en la II Guerra Mundial. Con el fin del orden de Versalles, los líderes de las naciones enfrentadas a las potencias del Eje, las llamadas así mismas Naciones Unidas, llegaron a la conclusión de que el mundo necesitaba una nueva organización internacional para no volver a repetir los errores del pasado y evitar así una nueva guerra mundial. Como ocurriera con la Sociedad de Naciones, Estados Unidos llevó la iniciativa en la creación de la nueva organización internacional, de ahí que, teniendo en cuenta su particular visión de la política exterior, mezcla de mesianismo republicano y Unilateralismo Aislacionista, y las circunstancias especiales de la Administración de F. D. Roosevelt a principios de la década de 1940, se preste especial atención a ésta última a la hora de explicar los orígenes de la ONU. Tras la Declaración de los Aliados, firmada en Londres en junio de 1941 por 14 países aliados, que abogaba por el trabajo conjunto de las naciones libres en tiempos de guerra y de paz , F. D. Roosevelt se reunió con W. Churchill dos meses más tarde en Terranova, y juntos elaborarían lo que se conoce como Carta Atlántica . En ella se anunciaban ocho principios totalmente acordes con el ideario de Woodrow Wilson, principal promotor del sistema en torno a la Sociedad de Naciones, como eran la renuncia a la conquista de territorios, la autodeterminación de los pueblos, la libertad de elegir al gobierno que su respectivo pueblo desee, la libertad de acceso a las riquezas naturales, la cooperación internacional en el campo económico para mejorar los niveles de vida social, la libertad de circulación en cada país tras la derrota nazi, la libertad de mares y el abandono del uso de la fuerza para crear un sistema de seguridad colectivo permanente . Tras entrar en la guerra, y ver acrecentadas sus sospechas por los verdaderos intereses de Churchill y su desconfianza ante el representante francés, C. De Gaulle, F. D. Roosevelt planteó la idea de un mundo desmilitarizado donde sólo las cuatro potencias mundiales (Estados Unidos, Unión Soviética, Gran Bretaña y China) estuviesen armadas con el fin de actuar como policías globales, cada una encargada de su respectiva área de influencia . Pero tal proyecto carecía del realismo requerido por las nuevas circunstancias, y en medio de un ambiente de crecientes sospechas entre los aliados, se dejó a un lado; si bien se logró un acuerdo entre los 27 países que hasta el momento habían declarado la guerra a las potencias del Eje por el que se subscribían los principios de la Carta Atlántica y se consideraba que "la victoria completa sobre sus enemigos es esencial para defender la vida, libertad, independencia, libertad religiosa y para preservar los derechos humanos y la justicia" . A Churchill la idea de los cuatro policías no le agradaba demasiado, ya que con ello, lo que calificaba de barbarie rusa se extendería por Europa del Este, además de no contemplar a China lo suficientemente capacitada como para desempeñar tan compleja responsabilidad; en cambio prefería un consejo europeo en el que se encontrarían también las grandes potencias del continente, quien unido a otros consejos regionales crearan una policía internacional, teniendo entre sus funciones el control del desarme alemán . En mayo de 1942, F. D. Roosevelt comunicaba a Molotov su plan de los cuatro policías mundiales (Estados Unidos, Gran Bretaña, China y la Unión Soviética), con la misión de patrullar el mundo por regiones, ya liberadas de los imperios coloniales europeos, a la par que aseguraba un segundo frente, aunque no para ese año, por ello no es de extrañar que no lograra la adhesión soviética a sus planes de posguerra . El plan policial de F. D. Roosevelt se asemejaba en gran medida a las propuestas realizadas por su añorado primo T. Roosevelt durante los debates a cerca de la Sociedad de Naciones. En 1918, un año antes de su muerte, T. Roosevelt había centrado sus críticas en la Sociedad de Naciones no sólo por socavar la soberanía nacional de Estados Unidos o por cercenar la preparación militar con sus planes de reducción armamentista, sino sobre todo por no incluir un mecanismo claro para hacer cumplir las decisiones de la Sociedad, pues sin él, el nuevo organismo internacional no sería más que otro papel mojado ante la impunidad de los futuros agresores . En su lugar, T. Roosevelt proponía una organización cerrada a aquellos Estados capaces de hacer cumplir sus acuerdos, y encargados cada uno de mantener el orden en sus respectivas áreas, que como vemos, coincidía a la perfección con el plan de los cuatro policías propuesto por F. D. Roosevelt. De todos modos, el primer plan de F. D. Roosevelt chocó con las resistencias británicas y rusas, que no veían con buenos ojos cómo su esquema policial limitaba en exceso sus ambiciones e intereses imperiales, pues una de las constantes en las negociaciones sobre la nueva organización internacional fue la sempiterna tensión entre los intereses nacionales y la cooperación internacional, por mínima que fuera la cesión de soberanía que ésta implicase. Pero no sólo en el plano exterior tuvo que enfrentarse F. D. Roosevelt a visiones contrarias a la suya, sino que en el plano interno las tensiones acerca de la nueva organización internacional fueron también muy intensas; no en vano, en 1921 la Sociedad de Naciones fue rechazada por un Senado estadounidense incapaz de alcanzar un consenso sobre los límites de la participación de Estados Unidos en la misma, de ahí que F. D. Roosevelt fuera consciente de la necesidad de alcanzar un consenso bipartidista para que esta vez el Congreso no echara por tierra los planes de la Casa Blanca. Por suerte, F. D. Roosevelt pudo contar con el consenso interno a favor del Internacionalismo del que W. Wilson había carecido, si bien dicho consenso no estuvo libre de conflictos internos entre las filas internacionalistas. Con anterioridad a la Resolución Fulbright, el Senador Republicano por Minnesota Joseph H. Ball, ferviente internacionalista, había presentado al Senado la resolución 114 junto al también Republicano por Ohio Harold H. Burton y los Demócratas Carl A. Hatch de Nuevo México y Lester Hill de Alabama. En ella se abogaba por la creación de una organización internacional que se ocupase del alivio a las zonas liberadas, pero sobre todo, a diferencia de la Sociedad de Naciones, con un poder real de policía para "suprimir mediante el uso inmediato de la fuerza cualquier futuro intento de agresión militar por cualquier nación" . Con ello, los cuatro Senadores impulsores de la resolución intentaban presionar a la Administración a favor de un organismo internacional sólido, con capacidad real para imponer sus decisiones, pero precisamente esa mención expresa a la policía mundial era lo último que quería escuchar el Presidente, quien sabía que sería rechazada por los aislacionistas, como en efecto anunciaron los Senadores Wheeler y Taft, favoreciendo en su lugar una resolución más conciliadora que a través de términos más generales fuese capaz de alcanzar un consenso bipartidista, como la presentada a continuación por el Senador Connally. Además, con ello trataba de mantener la iniciativa en el Congreso acerca del futuro orden de posguerra, pues a diferencia de ésta última, la Resolución B2H2, como se conoció por sus patrocinadores, pese a recoger aspectos sustanciales de su plan de los cuatro policías, era fruto de la independencia del Congreso, y no de la acción de su Administración. A la postre, aunque la Resolución 114 fue presentada en el Senado el 16 de marzo, ni siquiera fue votada ante la negativa del Ejecutivo a respaldarla . Como se observa, el destino final de la Resolución 114 es una muestra más del realismo con que F. D. Roosevelt afrontaba cada paso que daba en la consecución de sus objetivos políticos, realismo que le llevó a prescindir de una iniciativa del Congreso que en definitiva recogía lo básico de su plan de las cuatro potencias, pero que al no proceder del impulso presidencial ni haber sido presentada en el momento adecuado, temía que reforzase el campo aislacionista, entorpeciendo así el futuro éxito de la causa internacionalista. De ahí que no dudara en impulsar la resolución Connally, mucho más general y sin mención alguna a la policía mundial, pero que precisamente por ello contaría, como así fue, con el respaldo mayoritario del Congreso, más aun cuando ni británicos ni rusos se mostraban muy receptivos a su idea de gendarmería mundial. En definitiva, el rechazo de la Resolución 114 supuso la victoria momentánea de la visión realista del Internacionalismo llevada a cabo por el Presidente, mientras que aquélla, la encabezada por el Senador Ball, era partidaria de unas Naciones Unidas fuertes capaces de impedir el reparto de Europa en esferas de influencia, al estimar que no eran garantía de paz en la posguerra. De hecho, al mes siguiente, en abril, el Presidente Roosevelt se reuniría con miembros clave del Senado, como Connally y Vandenberg para abordar las cuestiones de posguerra, ya sin mención alguna a los cuatro policías, idea rechazada por la mayoría de los internacionalistas al estimar que no aseguraría la paz . Como resultado del compromiso entre Presidente y Congreso llegarían las Resoluciones Fulbright y Connally, que se acercaban más a las tesis defendidas por Republicanos como Vandenberg, preocupados más por impedir que los poderes del Congreso no se viesen perjudicados por la futura participación en las Naciones Unidas, con un aumento desmedido de las facultades del Ejecutivo que trastocasen los equilibrios de poder sancionados por la Constitución, al contrario que la postura defendida por los nuevos internacionalistas representados por Ball, quienes veían un retraso en los requerimientos para el uso de la fuerza en la futura estructura mundial, pues vaciarían de contenido real a las Naciones Unidas . De vuelta al plano externo, en octubre de 1943, las cuatro potencias aliadas, se reunieron en Rusia emitiendo la Declaración de Moscú por la que expresaban su voluntad de extender su alianza de tiempos de guerra para la paz futura , que para algunos miembros del Partido Republicano, en especial del Comité del Renacimiento Nacionalista, representaba la rendición estadounidense a los intereses europeos, y que como el Senador Taft, sólo admitirían la participación estadounidense en la futura organización internacional si ello no implicaba el uso de tropas de Estados Unidos . Dos meses después, en diciembre, en la Declaración de Teherán, Estados Unidos, Gran Bretaña y la Unión Soviética confirmaban su determinación de que nuestras naciones deben trabajar juntas en la guerra y en la paz que vendrá...buscaremos la cooperación y la participación activa de todas las naciones...les daremos la bienvenida, si elijen venir, dentro de la familia mundial de naciones democráticas En Teherán, Roosevelt se acercaba a las posturas defendidas por Stalin, alejándose de Churchill, pero reafirmando el compromiso común de crear una nueva organización internacional al término de la guerra. Así, en un discurso radiofónico de junio de 1943 dejaba para la finalización de la guerra la concreción del diseño final de la nueva organización. En Teherán F. D. Roosevelt logró que Stalin y Churchill suscribieran la importancia de la unión de las Naciones Unidas para la victoria final y la colaboración de posguerra, pero no logró el visto bueno ruso al esquema más concreto de la futura organización internacional, que concebía formada por una Asamblea, cuyas decisiones no serían vinculantes, un Comité Ejecutivo encargado de los asuntos no militares, sociales y económicos principalmente, y cuyas decisiones tampoco serían vinculantes, y el Comité de las Cuatro Potencias que se repartiría las labores policiales en esferas (Estados Unidos para América, Gran Bretaña y Unión Soviética para Europa y China para Asia) que se encargarían de dichos asuntos militares, pues como los británicos, Stalin se sentía más conforme con comités regionales que con un organismo internacional, visión que en cierto modo chocaba con el tradicional rechazo estadounidense a las esferas de poder, pero no tanto con los planes de F. D. Roosevelt . De hecho, F. D. Roosevelt se estaba alejando del modelo de la Sociedad de Naciones seguido por W. Wilson tras la I Guerra Mundial al crear las nuevas Naciones Unidas. Como él mismo reconocería meses más tarde, "no puedes seguir el patrón antiguo, porque obviamente las condiciones son totalmente distintas a los días de 1919" , ya que para Roosevelt la clave del nuevo sistema debía ser asegurar la paz y seguridad internacional, así, para el Presidente estadounidense estamos trabajando hacia la unidad de las Naciones Unidas hacia la prevención, si humanamente podemos contribuir a ello, de otra guerra mundial...será una guerra para acabar con la guerras, y será hecho a través de esta unidad altruista de todas las naciones, de la que vamos a ser parte...y tenemos un objetivo hoy, y es unirnos a otras naciones del mundo...para la paz general del mundo poniendo en marcha algún tipo de maquinaria negociadora entre las naciones, sin perder la independencia de los Estados Unidos...ni destruyendo la integridad de los Estados Unidos-con el objetivo de trabajar tan cerca que si alguna nación del mundo empieza a descarriarse, o alguna combinación de naciones comienza a descarriarse, y busca arrebatar territorios o invadir a sus vecinos, haya una unanimidad de opinión que logre que el momento de pararlas sea anterior al que den comienzo su agresión Como se aprecia, no se habla en ningún momento de democratizar las relaciones internacionales inspirándose en el modelo estadounidense, como implicaba el orden diseñado por W. Wilson, tan sólo de apuntalar un régimen de seguridad internacional. Tampoco Roosevelt mencionará la Promoción de la Democracia en su declaración sobre las conversaciones de agosto en Dumbarton Oaks, en las cuales el objetivo primordial de la nueva organización sería evitar que ningún Estado agresor volviese a poner en peligro la paz y seguridad internacional atacando a las "naciones amantes de la paz" . Así, en Dumbarton Oaks F. D. Roosevelt presentó a los delegados de Gran Bretaña, China y Unión Soviética su plan para la futura organización de mantenimiento de la paz, con reuniones tripartitas entre estadounidenses, británicos y soviéticos por un lado, y estadounidenses, británicos y chinos por otro. Allí se bosquejó un esquema general a concretar en Yalta y en la Conferencia de San Francisco, pero cuyas notas se basaban en un Consejo de Seguridad con presencia de los miembros permanentes con derecho a veto, que no sería utilizado en los casos en que fueran parte, medida rechazada por Moscú, pues tal extremo se distanciaba de lo acordado en Teherán, a saber, uso irrestricto del veto; además, los representantes rusos defendían que cada república soviética contara con un voto , lo que le daría una ventaja sustancial en la Asamblea, por lo que no es de extrañar que la cumbre terminara en un sonoro fiasco, más aun cuando F. D. Roosevelt, lejos de tratar exclusivamente con las grandes potencias, tuvo que rendir cuentas también de su plan ante los demás países, aumentando la polifonía sobre la futura organización internacional . El fracaso de las conversaciones de Dumbarton Oaks repercutió negativamente en los planes de F. D. Roosevelt, de hecho, durante la campaña para las elecciones de 1944, C. Hull y J. F. Dulles llegaron a un acuerdo bipartidista para no convertir la futura estructura mundial en un tema de campaña. F. D. Roosevelt era consciente de la negativa popular a su plan de cuatro policías reservado a las grandes potencias, en todo caso, difería de los Republicanos en el papel concedido al Congreso, pues F. D. Roosevelt pensaba que la facultad para determinar la entrada de la nación en guerra, una vez dentro de la futura organización internacional, descansaba en el Presidente o en el delegado en dicho organismo, y no en el Congreso; es más, el Presidente entendió su victoria en las urnas como un respaldo popular a una estructura internacional fuerte . A la reunión de Yalta de febrero de 1945, Roosevelt acudió con dos objetivos principales, por un lado lograr que Moscú declarase la guerra a Japón para así estrechar más el cerco en el Pacífico, y por otro negociar con los representantes soviéticos el sistema de voto en las Naciones Unidas , cuyo organigrama se había discutido meses antes en Dumbarton Oaks a través de una conferencia de expertos . En Yalta, como ya pronosticaban sus palabras de enero, F. D. Roosevelt sacrificó el idealismo inicial de su campaña por una organización internacional permanente de seguridad colectiva basada en los principios democráticos tan queridos por los estadounidenses, en favor de un sistema más realista que tuviese en cuenta las fuerzas respectivas a la hora de ponderar el peso de cada país en la organización, de ahí el acuerdo alcanzado sobre el voto en las decisiones del Consejo de Seguridad: "en todas las materias deben ser tomadas por el voto afirmativo de siete miembros, incluyendo los votos concurrentes de los miembros permanentes" , es decir, que la nueva organización lejos de democratizar el sistema internacional, legitimaba el liderazgo de las cinco potencias resultantes de la II Guerra Mundial, Estados Unidos, Unión Soviética, Gran Bretaña, China y Francia; sin duda una concesión al reconocimiento de que sin dicha asimetría no se hubiese alcanzado un acuerdo definitivo, asimetría aumentada por la disparidad de funciones e importancia entre el Consejo de Seguridad y la Asamblea General. Como había advertido F. D. Roosevelt, era preferible la imperfección al perfeccionismo, y en aras de un nuevo sistema mundial sacrificó el ideal democrático para lograr el fin más prosaico, pero no menos necesario, de la estabilidad global. Una muestra más del realismo asumido por Estados Unidos fue la entrada como miembros fundadores de países no democráticos como la propia Unión Soviética o Arabia Saudita. En Yalta, el mencionado sistema de voto (cada miembro del Consejo de Seguridad tendría un voto, con mayoría de siete votos, incluidos los miembros permanentes, si bien se establecía la abstención en aquellos casos en que se fuera parte bajo el capítulo VIII sección A y párrafo 1 de la sección C) se convirtió en un tema fundamental para el visto bueno final del Senado estadounidense, pues en la Asamblea Gran Bretaña controlaba 6 votos, la Unión Soviética 3 y Estados Unidos sólo 1, y sin duda que el Senado exigiría la paridad con sus aliados . Pero también los rusos encontraron en el veto la fórmula para no repetir situaciones como la de Finlandia en 1939 en la Sociedad de Naciones, y evitar así fuertes conflictos entre las grandes naciones. En cambio Churchill hubiese preferido crear niveles regionales que resolvieran sus problemas, enviando a las Naciones Unidas sólo aquellas cuestiones que por su gravedad revistieran especial importancia, y evitar de ese modo la torre de Babel en la que se podría convertir la nueva organización internacional . Finalmente, en Yalta se anunció una conferencia sobre la propuesta organización mundial para el 25 de abril de 1945 en Estados Unidos, integrada por los Estados miembros de las Naciones Unidas al 8 de febrero de 1945, y los Estados que hubieren declarado la guerra al enemigo común hasta el 1 de marzo de 1945 (incluidos Turquía, Ucrania y Bielorusia), contemplándose también que Estados Unidos consultaría con el gobierno chino y el gobierno provisional francés sobre dicha organización, y que la asistencia a la conferencia se haría bajo la petición de las cinco potencias aliadas (Estados Unidos, Gran Bretaña, Francia, China y Unión Soviética), así como una última referencia al sistema de administración fiduciaria, que se aplicarían a "los mandatos existentes de la Sociedad de Naciones, a los territorios separados del enemigo como resultado de la presente guerra, cualquier otro territorio que voluntariamente se coloque bajo administración fiduciaria" . La muerte de F. D. Roosevelt, el 12 de abril de 1945, no implicaría una vuelta al retraimiento del final de la I Guerra Mundial en Estados Unidos. La II Guerra Mundial trajo consigo un cambio tan profundo en la mentalidad estadounidense que muy pocos cuestionaron la voluntad intervencionista de su recién fallecido Presidente, así, su Vicepresidente y sucesor Harry S. Truman (1945-1953) continuó su labor firmando en junio de 1945 la Carta de las Naciones Unidas. Con las Naciones Unidas se veían culminados los esfuerzos por construir un sistema permanente de seguridad colectiva, cuyos propósitos se recogieron en el artículo 1º y que son mantener la paz y la seguridad internacionales [...], fomentar entre las naciones relaciones de amistad basadas en el respeto al principio de la igualdad de derechos y al de la libre determinación de los pueblos [...], realizar la cooperación internacional en la solución de problemas internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario [...], servir de centro que armonice los esfuerzos de las naciones por alcanzar estos propósitos comunes Para ello se recogieron en su Carta dos instrumentos fundamentales: el Arreglo pacífico de controversias, recogido en el Capítulo VI, artículos 33 a 38, y la Acción en caso de amenazas a la paz, quebrantamientos de la paz o actos de agresión del Capítulo VII, artículos 39 a 51. En el primer caso, el Consejo de Seguridad tiene la iniciativa, salvo en las controversias de orden jurídico que corresponden a la Corte Internacional de Justicia, dictaminando el procedimiento a iniciar para resolver los diferendos . Respecto al segundo, será también el Consejo de Seguridad quien determine la existencia de toda amenaza a la paz, y para ponerle fin, se establece un procedimiento por el que se incrementa el grado de intervención de la ONU:1. Recomendación de medidas provisionales a la partes (art. 40),2. De incumplirse sus recomendaciones, interrupción total o parcial de las relaciones económicas, de comunicaciones y diplomáticas (art. 41),3. De continuar la amenaza, se emprenderán demostraciones militares, bloqueos y otras operaciones armadas (art. 42),4. Por último, uso de la fuerza (art. 44) Todo ello sin menoscabo del derecho de legítima defensa que asiste a toda nación, miembro o no de Naciones Unidas (art. 51) , si bien las medidas tomadas en su ejercicio deberán ser remitidas al Consejo de Seguridad. Como se aprecia, toda amenaza a la paz que no sea estimada como tal por el Consejo de Seguridad, quedará al margen del sistema de seguridad de la ONU, y teniendo en cuenta el mecanismo de voto que otorga el derecho a veto a sus miembros permanentes, tal marginación sucederá siempre que cualquiera de ellos estime que sus intereses vitales se verán amenazados con una intervención de la ONU. Con ello, los creadores de la ONU reconocían el peso de la diplomacia tradicional, y aunque crearon un incipiente sistema de seguridad colectiva, su implementación dependía en última instancia de la voluntad de sus miembros más importantes, y no de un mecanismo permanente y universal de seguridad, único capaz de superar las tercas realidades del poder. Es decir, tras reconocer que la prohibición de la guerra es un fin noble pero imposible de alcanzar, se pasó del pacto Kellogg-Briand de 1928, que proscribía la guerra, a la ONU, donde se establecía una limitación del uso de la fuerza armada, pues ésta sólo era reconocida en dos casos, en el supuesto de legítima defensa y cuando las Naciones Unidas lo autorizasen, lo que implicaba que la nueva organización se convertía en el foro donde tratar todos los conflictos armados que se produjeran, ya que como se desprende de sus principios, donde se encuentran el de la igualdad soberana de los Estados, el de la buena fe, el del arreglo pacífico de las controversias, el de la prohibición de la amenaza o del uso de la fuerza o el principio de la excepción de la jurisdicción interna de los Estados, las Naciones Unidas se arrogaban el derecho de analizar todo conflicto armado que no fuese de legítima defensa, tomando para su arreglo aquellas medidas que se acordasen, incluido el uso de la fuerza armada. Si bien aquí el veto de los miembros permanentes tenía un valor significativo, pues bastaba con que uno de ellos votase en contra para que la organización se viera paralizada, con ello se aseguraba la conformidad soviética al proyecto. Sin duda el recurso al veto hubiese aplacado treinta años antes el rechazo de H. C. Lodge y el resto de internacionalistas Republicanos a la Sociedad de Naciones en el Senado estadounidense, pues aseguraba la libertad de acción de Estados Unidos siempre que no quisiera verse envuelto en un conflicto donde sus intereses vitales no estuvieran implicados, pero del mismo modo que aseguraba dicha libertad de acción estadounidense, hacía lo mismo respecto al resto de miembros permanentes del Consejo de Seguridad. Así pues, con la creación de las Naciones Unidas y los acuerdos de Bretton Woods, Estados Unidos, esta vez sí, lograba zafarse de su tradicional ostracismo unilateral, puro aislacionismo según las interpretaciones más simplistas, y convertirse en el motor indispensable del nuevo orden internacional. Si bien F. D. Roosevelt renunció al ideal wilsoniano de un sistema mundial basado en los principios y valores estadounidenses, logró al menos que Estados Unidos, ya como primera potencia del bando Occidental, se involucrase en el desarrollo de una organización internacional permanente con el objetivo de garantizar la paz y seguridad internacional. Por tanto, se podría decir que con F. D. Roosevelt se pasa del mundo seguro para la democracia de W. Wilson al mundo seguro a secas, donde la cooperación, más que la democratización, tendría que ser el eje maestro del nuevo orden mundial. B. La evolución de la ONU: Guerra Fría y nuevo orden mundial Como acabamos de ver, el esquema diseñado por F. D. Roosevelt para la nueva organización internacional fue más el resultado de los complejos equilibrios entre la necesidad del bipartidismo interno y la colaboración exterior, que de un calculado ejercicio de ingeniería política. Además, a diferencia de la Sociedad de Naciones de W. Wilson, F. D. Roosevelt no tenía en mente más que garantizar la seguridad de su generación, de ahí que hubiese sacrificado principios y valores clave de Estados Unidos en aras de conseguir la inclusión del resto de potencias en la ONU, sobre todo de la Unión Soviética, consciente de que ningún organismo global podría sobrevivir sin la participación de alguna de las grandes potencias mundiales. El fantasma del fracaso de la Sociedad de Naciones y el desencadenamiento de un nuevo conflicto mundial sin duda que pesaron en todos los actores implicados en la creación de la ONU. Pero tras la muerte de F. D. Roosevelt y la derrota de las potencias del Eje, el mundo dejó de parecerse al que habían imaginado los líderes mundiales en Yalta. La cooperación inicial dio paso a un enfriamiento de las relaciones entre los antiguos aliados, hasta convertirse en una verdadera Guerra Fría cuya frontera se trazaba en un telón de acero imaginario con trágicas consecuencias reales. En la ONU, la discordia se tradujo en la paralización del Consejo de Seguridad por medio del uso del derecho a veto, que durante los primeros diez años de su existencia fue usado en 79 ocasiones por Moscú, dos por París y una por Pekín, mientras Londres y Washington no hicieron uso del mismo , conscientes del rechazo de sus opiniones públicas a su utilización. La respuesta conjunta de Estados Unidos bajo la Administración de Harry S. Truman y de sus aliados de Europa Occidental fue la creación de la Alianza Atlántica en 1949, estructura de seguridad permanente en clave regional que si en principio revertía los pasos dados por el universalismo de F. D. Roosevelt, máxime cuando la Unión Soviética respondió con su propia alianza regional en forma de Pacto de Varsovia en 1955, en la práctica suponía una vuelta a los planes iniciales de éste y su división del mundo en esferas de influencia dominadas por su respectivo policía. Pero eso sí, en lugar de hacerlo bajo un clima de colaboración y con el fin de garantizar la paz mundial, ahora se hacía en una creciente rivalidad y maximizando los intereses particulares, todo ello con la carrera nuclear como telón de fondo. Aún con todo, la ONU siguió su curso y en 1950 su Consejo de Seguridad, ante la ausencia de la Unión Soviética, aprobaba la intervención armada en Corea para restaurar el statu quo tras la invasión de Corea del Norte a Corea del Sur. Con el indiscutible liderazgo de Estados Unidos, las fuerzas de la ONU se tuvieron que enfrentar no solo al ejército norcoreano, sino también a la colaboración más que pasiva de la Unión Soviética y a la participación directa de los comunistas chinos, es decir, una operación militar de Naciones Unidas tuvo que hacer frente no solo al Estado agresor, en este caso Corea del Norte, sino que también a dos de sus miembros permanentes en su Consejo de Seguridad, en el caso chino al ser los comunistas quienes se habían hecho con el poder en la China continental en octubre de 1949 tras expulsar a los nacionalistas a la isla de Taiwán, y que a pesar de todo retenían su silla en el Consejo de Seguridad. Tras Corea, la Unión Soviética se guardó muy bien de impedir que su ausencia volviera a permitir actuar al Consejo de Seguridad de la ONU en contra de sus intereses, y ningún asunto caliente relativo al enfrentamiento bipolar pudo ser resuelto en adelante en el seno de la ONU. En su lugar, la ONU se ocupó de dos objetivos menos controvertidos como la mediación en conflictos en teatros de operaciones periféricos y en la supervisión de acuerdos de cesación del fuego o la separación de fuerzas armadas hostiles, teniendo que desarrollar para llevarlas a cabo una nueva clase de operaciones no recogida en la Carta de Naciones Unidas, consistente en fuerzas armadas de mantenimiento de la paz y de grupos de observadores militares desarmados, y llamadas genéricamente Operaciones de Mantenimiento de la Paz, OMPs . Como se observa, ante la imposibilidad de cumplir su objetivo original, la ONU tuvo que desarrollar nuevas modalidades de actuación para adaptar su funcionamiento a la realidad de la Guerra Fría, limitando su actuación a aquellos escenarios que no generasen excesiva controversia entre los dos extremos del enfrentamiento bipolar. Fuente: Elaboración propia. Pero las OMPs, por su propia naturaleza, pues "son operaciones precautorias y no coercitivas conducidas por la Organización de Naciones Unidas sobre una base consensual" , no pueden ser más que medidas provisionales, que si bien pueden lograr el fin de las hostilidades, no resolverán los problemas políticos de fondo , tarea para la cual fue diseñada en un principio la ONU. Así, durante el resto de la Guerra Fría, la ONU actuó mediante operaciones de primera generación, caracterizadas por desplegarse en conflictos por lo general interestatales entre ejércitos claramente distinguibles, por ser de carácter militar, y centradas en misiones básicas como vigilar la observancia de alto el fuego, la interposición entre combatientes, etcétera . Durante la Guerra Fría, tras una fase inicial que abarca de 1946 a 1956, con cuatro operaciones que intentaban salvar la inoperancia del Consejo de Seguridad y su incapacidad para recurrir al Capítulo VII de la Carta (los Balcanes, Indonesia, Palestina e India y Pakistán) , se vive una etapa de afirmación entre 1956 y 1967, en la que se implementan ocho OMPs propiamente dichas, incluyendo el desarrollo del mantenimiento de la paz como técnica propia de las misiones (Egipto, Líbano, Congo, Nueva Guinea Occidental, Yemen, Chipre, República Dominicana y de nuevo India y Pakistán) , para a continuación sufrir un letargo hasta 1973, periodo en el cual no se creó ninguna nueva OMP y que coincidió con un repunte de la rivalidad bipolar a escala global, traducido en un debate perenne en el seno de la ONU a causa de las competencias entre la Asamblea General y el Consejo de Seguridad, el sistema de financiación o la autoridad del Secretario General en las OMPs , para acabar la Guerra Fría en un resurgimiento hasta 1988, con tres nuevas misiones (Sinaí, Altos del Golán y Líbano), si bien la falta de acuerdo sobre Namibia en 1978 anunciaba la paralización que sufriría de nuevo la ONU con el recrudecimiento del enfrentamiento bipolar hasta bien entrada la década de 1980 . De modo que durante el periodo de Guerra Fría, entre 1945 y 1987, la ONU efectuaría un total de trece OMPs de primera generación, cuando en 1955, año en que menos conflictos hubo durante el mismo periodo, estos fueron 14, escalando a 49 en 1986 , es decir, pese a intentar sortear la paralización del Consejo de Seguridad, las OMPs tampoco impidieron el recurso a la guerra como modo de resolución de conflictos, con periodos de intensa mortandad en los mismos, como la década de 1966 a 1976 y la de 1980 . Por si fuera poco, la tipología de los conflictos ya no respondía al clásico enfrentamiento interestatal, las nuevas guerras surgidas desde los años ochenta, como las denomina Mary Kaldor , deshacían la frontera entre guerra, crimen organizado y violaciones a gran escala de los derechos humanos, relegando a la geopolítica y a la ideología en un segundo plano a favor de objetivos políticos basados en la identidad , de ahí que si entre 1900 y 1941 el 80% de las guerras se produjeron entre dos o más Estados, a partir de 1945 y hasta 1976 el 85% de las mismas ocurrieron en un solo Estado , lo que a la postre ha transformado la relación de bajas militares respecto a las civiles en dichas guerras, si en el primer periodo la proporción era de ocho a uno, en la década de 1990 se había invertido y por cada baja militar se producían ocho civiles . La evolución en la tipología de los conflictos ha influido en las propias OMPs, pues ya no podían mantenerse bajo los estrictos límites de su primera generación, ni menos aún depender de la aquiescencia de los actores implicados en el conflicto, pues como acabamos de ver, en las nuevas guerras tales actores no podían definirse con total precisión, ni mucho menos contar con la legitimidad necesaria para mostrar su beneplácito a una OMP. Ante la nueva realidad, la ONU se adaptó mediante las operaciones de segunda generación, de carácter multifuncional y creciente componente civil, y empleadas en su mayoría para la pacificación de conflictos armados internos, donde las luchas étnicas, la rivalidad política o el colapso Estatal solían ser las causas del conflicto . Pese al aumento en la complejidad en la tipología de los conflictos armados y de las mismas OMPs, de las 69 que ha lanzado la ONU desde 1948 hasta mayo de 2013, 55 se han realizado desde 1988, 16 de las cuales siguen aún en curso . Como puede verse en los siguientes gráficos, la década de 1990 supuso un crecimiento exponencial de las OMPs, y como muestra el segundo gráfico, África, continente donde menos en juego están los intereses vitales de las principales potencias mundiales, ha sido el escenario principal de las OMPs, con el 44% de las mismas, seguida de Europa con el 16 %, debido al conflicto de los Balcanes, de América y Oriente Medio con el 13% cada una, de Asia con el 10% y de Oceanía con el 4%. Fuente: elaboración propia. La década de 2010 abarca hasta mayo de 2014, las últimas misiones han sido las desplegadas en Malí y República Centroafricana, elevando a 6 las misiones en lo que va de década de 2010. La efervescencia de las OMPs en el periodo de Posguerra Fría tiene parte de su explicación en el final del enfrentamiento bipolar y en el momento de preeminencia unilateral vivido por Estados Unidos desde entonces, pero lejos de significar el triunfo definitivo del internacionalismo onusiano, el recurso a las OMPs lo que en realidad ha supuesto es el reconocimiento de la imposibilidad de que la ONU pueda cumplir por fin con la letra de su Carta, y en concreto, de su Capítulo VII, de hecho, muchas de esas OMPs se han creado al amparo del Capítulo VI, sobre Arreglo pacífico de controversias, cuyos mandatos suelen ser más restrictivos y limitados que aquellas OMPs aprobadas bajo el Capítulo VII, sobre Acción en caso de amenazas a la paz, quebrantamientos de la paz o actos de agresión. Fuente: elaboración propia. Irak fue la excepción en dicha dinámica, la invasión orquestada por Saddan Hussein a Kuwait en 1990 cumplía con todos los requisitos de una guerra de agresión clásica, y por tanto, prohibida en la Carta de Naciones Unidas, permitiendo así a sus miembros poder recurrir al Capítulo VII para defender a la nación atacada. La coalición internacional formada por 37 países, desde Afganistán a Suecia, pasando por Bangladesh, Marruecos o Senegal, de nuevo estuvo liderada por Estados Unidos, aportando 540.331 efectivos de los 780.373 con que contaba la misión . Pero el Nuevo Orden Mundial anhelado por la Administración de G. Bush solo fue un espejismo. Su mundo multipolar formado por una Europa integrada, un Japón fuerte, más la colaboración con India y China para así poder recoger los frutos de más de cuarenta años de contención , no sobrevivió al final de la coalición de Irak, y la anomalía irakí dio paso a un nuevo ciclo de guerras intestinas que desgarraron Europa y África, y que de nuevo hicieron muy difícil que la comunidad internacional volviese a repetir su actuación de Irak, pues de nuevo el recurso a las OMPs fue la norma, y eso en el mejor de los casos. La implosión de la antigua Yugoslavia, con su extremada complejidad interna y la gravedad de los crímenes cometidos en el transcurso de su violenta disolución, mostraron a las claras los puntos débiles de las OMPs. El punto clave se halla en la restricción al uso de la fuerza dentro de las mismas, pues solo se encuentra legitimado en los supuestos de legítima defensa y en estado de necesidad, de carácter más amplio que el primero pero que siempre ha de guardar un estricto juicio de proporcionalidad que en la práctica dificulta su reivindicación. Si a ello se suma que las OMPs deben ser imparciales en su ejecución y que dependen de la participación voluntaria de los Estados en las mismas, se obtiene el cóctel perfecto para que en situaciones como la ruandesa no se actuara en absoluto, o que en la yugoslava se hiciese, pero con unos mandatos tan restrictivos que apenas se podían frenar los crímenes contra la humanidad allí perpetrados. En resumidas cuentas, las OMPs se han tornado un instrumento de dudosa efectividad a la hora de prevenir las fatídicas consecuencias de los conflictos armados, no ya los conflictos armados en sí. Pese a que la intervención humanitaria y la construcción de naciones, modalidades estrella en las OMPs tras el fin de la Guerra Fría, puedan ser estrategias de éxito a la hora de evitar un resurgimiento de los enfrentamientos, no pueden ser un sustituto a la acción preventiva del Consejo de Seguridad de la ONU a la hora de evitar el desencadenamiento de las guerras, fin principal para el que fue creada, si nos atenemos a la letra de su Carta. Respecto a la construcción de naciones (nation-building), se ha venido utilizando desde la Guerra Fría, entendida como "el uso de la fuerza armada tras una crisis para promover una transición a la democracia" , o en su defecto, a un Estado mínimamente viable. Pero la escasez de efectivos, la corta duración y el alto número de bajas han perjudicado a las misiones de la ONU dedicadas a la construcción de naciones , por no hablar de la democratización o reconstrucción económica logradas. En cuanto a la intervención humanitaria se trata de un concepto mucho más antiguo , que choca con dos principios básicos del orden surgido tras Westfalia y ratificado por la Carta de la ONU, como son el respeto a la soberanía Estatal y la no injerencia en los asuntos internos de los Estados, pero que se han visto socavados por la emergencia de una solidaridad en torno a unos imperativos humanitarios entendidos superiores a la jurisdicción interna , convirtiendo a la soberanía no en una protección como hasta entonces, sino en una responsabilidad . Pero, ¿hacia quién o quiénes es esa responsabilidad? Y ¿qué tipo de responsabilidad es esa, qué entraña su ejercicio? La falta de un común denominador que dote de cierta unanimidad a las respuestas a dichas preguntas continúa siendo el principal lastre de las misiones humanitarias. Sólo cuando las responsabilidades están muy claras y los objetivos estrechamente definidos ha podido llegarse a un acuerdo; en el resto de las ocasiones, el imperativo humanitario ha caído en el limbo de los principios reivindicados en los discursos, pero casi nunca defendidos en la práctica. Como toda OMP, la intervención humanitaria tiene como base legal el Capítulo VI de la Carta de Naciones Unidas , no el VII, y por tanto, como sucede con el resto de OMPs o la construcción de naciones, tiene numerosas limitaciones que en el complejo escenario de Posguerra Fría las convierten en un instrumento ineficaz cuando ciertos actores asumen el riesgo de desafiar a la comunidad internacional. Si a ello le añadimos la emergencia del terrorismo internacional tras el ataque a Estados Unidos el 11 de septiembre de 2001, y la polémica surgida en torno a la invasión de Irak por parte estadounidense en la primavera de 2003, no es de extrañar que la ONU tratase de reaccionar al entender que en el mundo del siglo XXI la comunidad internacional tiene que preocuparse por visiones apocalípticas que aúnan terroristas, armas de destrucción masiva y Estados irresponsables, y mucho más, que puedan concebiblemente justificar el uso de la fuerza no sólo como reacción sino también a título preventivo y antes de que una amenaza latente cobre carácter inminente Es decir, la ONU tomaba en consideración parte del discurso de la controvertida Doctrina Bush, en concreto la necesidad de tomar en cuenta la peligrosidad de las nuevas amenazas en el siglo XXI para actuar de forma preventiva, lo que unido al anteriormente señalado incremento del imperativo humanitario, daba como resultado que aprobamos la norma que se está imponiendo en el sentido de que existe una responsabilidad internacional colectiva de proteger, que el Consejo de Seguridad puede ejercer autorizando la intervención militar como último recurso en caso de genocidio y otras matanzas en gran escala, de depuración étnica o de graves infracciones del derecho internacional humanitario que un gobierno soberano no haya podido o no haya querido prevenir Con ello la ONU parece haber abandonado dos de sus principios cardinales, el respeto a la soberanía nacional y la prohibición del recurso a la guerra como método de resolución de controversias, con el fin de corregir las principales taras de las OMPs, o lo que es lo mismo, al seguir sin poder recurrir directamente al Capítulo VII, la ONU ha tratado de dar un paso hacia delante con el Principio de Responsabilidad de Proteger, pues en aquellos casos en que ha sido un gobierno, o quien controla los resortes Estatales de poder, quien ha cometido crímenes graves contra su propia población, la ONU siempre se había encontrado con muchas dificultades para poner freno a tales abusos, pues el muro de la soberanía estatal se imponía en la práctica al impulso humanitario. Con dicho Principio de Responsabilidad de Proteger, la ONU ha intentado adaptarse a los nuevos tiempos renunciando a principios esenciales de su Carta, aunque avanzando hacia una actuación bajo el Capítulo VII de la misma bajo cinco criterios básicos de legitimidad como serían la gravedad de la amenaza, el propósito correcto, el último recurso, la proporcionalidad de los medios y el balance de las consecuencias . Pero basta con que un miembro permanente del Consejo de Seguridad vete una actuación de la ONU bajo el Principio de Responsabilidad de Proteger, para que de nuevo surjan los mismos impedimentos de siempre a una acción armada de la ONU. Si en Libia ha sido la OTAN y algún aliado más como Jordania, Qatar o los Emiratos Árabes Unidos , auspiciados por las Resoluciones del Consejo de Seguridad 1970 y 1973 de febrero y marzo de 2011, quienes llevaron la batuta ante la denuncia francobritánica de los abusos cometidos por el régimen de Gadafi contra su propia población, por el contrario, en Siria, por más que las víctimas de la represión de Bashar al-Asaad asciendan a más de 105.000 , para un total de fallecidos de más de 160.000, y unos seis millones y medio de desplazados más cuatros millones de personas que precisan asistencia en menos de dos años de conflicto, la negativa de China y Rusia a una intervención en Siria niega por ahora toda posibilidad a una actuación de la ONU, debiendo contentarse la comunidad internacional con la misión de observación desplegada por la Liga Árabe como único medio, más allá de las sanciones, para presionar al régimen sirio , y que auspiciada por la ONU se realizó entre abril y agosto de 2012, posteriormente, Pekín y Moscú se han negado en mayo de 2014 a un proyecto de resolución que permitía remitir la situación de Siria a la Corte Internacional de Justicia, dejando campo libre a las autoridades sirias para seguir perpetrando todo tipo de abusos contra su población. En resumen, todos y cada uno de los intentos de la ONU por sortear las dificultades a la hora de poder recurrir al Capítulo VII de su Carta se han topado con las tristes realidades del poder, ya sean en forma de gobernantes recalcitrantes o de negativas de países clave a actuar. Además, la complejidad intrínseca de los conflictos internos, donde por su propia naturaleza se desdibujan las fronteras entre agresor y agredido o entre militar y civil, ha socavado aun más las posibilidades de consenso en el seno de la comunidad internacional en torno a las intervenciones armadas de la ONU. C. Conclusiones Desde sus inicios la ONU ha intentado zafarse de sus propias limitaciones innovando soluciones no recogidas en su Carta. Durante dicho proceso, y tal como hemos visto, el objetivo ha sido enmarcar sus intervenciones armadas al amparo del Capítulo VII, si bien en la mayoría de las ocasiones se ha efectuado bajo el más restrictivo Capítulo VI. El último recurso aparecido hasta la fecha, el Principio de Responsabilidad de Proteger, adolece a mi juicio de los mismos handicaps que la intervención humanitaria o la construcción de naciones, pues a falta de un consenso internacional sobre lo que supone una violación sistemática y grave de los derechos humanos (para lo que unos es un abuso de poder, para otros pasa por legítima defensa de la soberanía nacional), no se podrá establecer nunca un régimen normativo estable para su implementación. Es más, ni siquiera la letra de la Declaración Universal de Derechos Humanos goza de una aceptación unánime dentro de la comunidad internacional, creciendo las voces críticas en su seno por considerarla una imposición más de la cultura Occidental al resto de tradiciones culturales existentes, por lo que a la postre, el Principio de Responsabilidad de Proteger se verá afectado por esa ausencia de consenso sobre qué hay que proteger en realidad. Además, la dificultad a la hora de llegar a acuerdos permanentes sobre unos principios claros de actuación aumentará las críticas a la ONU por lo que será visto como doble rasero a la hora de actuar en unos casos y en otros no. Por tanto, las dos principales conclusiones que a mi juicio surgen tras repasar los orígenes de la ONU y su evolución hasta nuestros días, son, a pesar del tiempo transcurrido, la pervivencia de los mismos problemas que acuciaron a la Sociedad de Naciones, y en segundo lugar, que en lugar de pretender hacer de la ONU lo que no es, deberíamos centrarnos en lograr que sea lo que sí puede ser. En cuanto a la pervivencia de los problemas que a la postre causaron la desaparición de la Sociedad de Naciones, destacan sobremanera tres de ellos: • La ausencia de un mecanismo sancionador claro y permanente que evite las guerras y castigue al culpable, pues pese a la redacción del Capítulo VII de la Carta, el derecho a veto de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad ha hecho muy difícil poder recurrir al mismo,• La existencia de distintas visiones sobre las normas que han de regir a la comunidad internacional, pues la colaboración entre las potencias aliadas en la II Guerra Mundial no sobrevivió tras su finalización, bien al contrario, la Guerra Fría paralizó al Consejo de Seguridad y ni siquiera el fin del enfrentamiento bipolar ha podido hacer cumplir uno de los prerrequisitos clave para el buen funcionamiento de cualquier organización internacional, la ONU incluida, como es una comunidad de intereses estable y duradera,• La pervivencia de la soberanía nacional, que si bien en sí misma no es un problema, puesto que la comunidad internacional está compuesta por naciones soberanas, llevada a sus últimas consecuencias, y a falta de un mecanismo sancionador y de una colaboración internacional genuina, puede desembocar en abusos, tanto externos como internos, que coloquen contra las cuerdas a la ONU, como ha venido sucediendo en numerosas ocasiones desde la década de 1990, ya que hoy como ayer, solo la amenaza del uso de la fuerza puede hacer que un Estado agresor renuncie a sus intenciones. Por lo que respecta a la segunda conclusión, al pretender presentar a la ONU como lo que no es, la mitología creada en torno a ella puede llegar a comprometer su futuro si amplias capas de la opinión pública mundial, al no ver cumplidas las expectativas creadas sobre el supuesto poder de la ONU, se van sumando al frente crítico, máxime cuando la tipología de los conflictos armados ha cambiado tanto desde su creación, ya que los conflictos internos distan de ser las crisis que se conocían cuando se crearon los instrumentos de intervención de la ONU . La emergencia de las crisis humanitarias, el terrorismo, la amenaza de armas de destrucción masiva, los estados fallidos, las guerras civiles causadas por la lucha por los recursos o las divisiones étnico-religiosas, así como el abuso de poder y la violación masiva de los derechos humanos por parte del Estado, han dejado obsoletas las categorías tradicionales de las guerras tal y como se dieron desde finales del siglo XIX hasta la primera mitad del siglo XX, pues las agresiones ya no se suelen producir por un Estado sobre otro, ya sea con fines imperiales o por causas ideológicas, sino que el Estado es un actor más, y en muchas ocasiones no el principal, de los conflictos armados (basta pensar en Somalia o en el Congo). Las alternativas a una acción multinacional bajo mandato de la ONU son escasas, el unilateralismo, por sus propias características, no puede ser un sustituto de aquella, pues en casos como el de Irak 2003, tiende a dividir aun más a la comunidad internacional, por mucho que el unilateralismo se enmascare con coaliciones pasajeras o por muy necesaria que sea la iniciativa emprendida, sobre todo si la acción es acometida por un país o grupo de países Occidentales, ya que de nuevo surgirán las acusaciones de neoimperialismo. Más prometedor resulta el recurso a organizaciones regionales, que incluso la ONU ha reivindicado como una vía eficaz para atajar situaciones de urgencia , aunque en este caso cabría preguntarse si al final no estaríamos reeditando el viejo orden mundial de esferas de influencia, sustituyendo a las metrópolis y superpotencias por las mismas organizaciones regionales, para acabar en ese proyecto policial al que tuvo que renunciar F. D. Roosevelt a favor del esquema final de la ONU. Además, dada la falta de consenso en torno a valores clave como democratización o derechos humanos, nada hace esperar que todas las organizaciones regionales defiendan los mismos principios y valores. Puede más bien que el caso de ECOWAS o CEDEAO, la Comunidad Económica de Estados de África Occidental, en cuyo Protocolo relativo a Mecanismos para la Prevención de Conflictos de 1999 se incluyen como motivos de intervención el conflicto interno que amenace la paz y seguridad regional, las violaciones masivas de los derechos humanos y el intento o expulsión de un gobierno democrático , sea más bien la excepción que la norma, como indica la Organización de Cooperación de Shangai, que integra a dos de los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU, Rusia y China, y en cuyas declaraciones conjuntas y convenciones no se habla en ningún momento de defensa de la democracia, y sí de prevenir el terrorismo, el separatismo y el extremismo , como amenazas clave a la soberanía nacional y al monopolio Estatal del ejercicio de la fuerza, precisamente en una región muy conflictiva y de escaso desarrollo democrático. De hecho, la negativa continua de Moscú y Pekín a permitir medidas más duras contra el régimen de Bashar Al-Assad se corresponde a una visión de la soberanía Estatal muy diferente a la entendida por Estados Unidos y Europa. Rusia y China aplican al conflicto sirio su propia visión de lo que debe entenderse por un Estado y sus prerrogativas, de ahí que a pesar de la dureza de la represión del gobierno de Damasco contra las fuerzas insurgentes y la población civil, que cada día hace más insostenible su apoyo al último bastión del baathismo, no den su brazo a torcer, pues ello implicaría el triunfo de la visión Occidental de una soberanía Estatal limitada al respeto de los derechos humanos, cuando lo que se defiende por encima de estos desde Moscú y Pekín es la independencia y libertad de los Estados soberanos. Tampoco ayuda en el caso sirio la existencia de grupos terroristas que han aprovechado el levantamiento insurreccional para atacar a uno de los últimos gobiernos nacionalistas del mundo musulmán, tradicionales enemigos del integrismo religioso, de ahí que ni siquiera la Casa Blanca haya presionado en exceso por una intervención que a la postre pudiese beneficiar a Al Qaeda, incluso Rusia ha acusado a la Administración Obama de justificar el terrorismo en Siria al no condenar enérgicamente los atentados que allí se cometen mientras que a la par se arma a los insurgentes con total impunidad , no hay que olvidar que Rusia conserva en Siria su única base naval en el Mediterráneo, en le puerto de Tartus. A diferencia de Libia y Malí, donde ni Rusia ni China se opusieron por completo a las operaciones de los europeos con apoyo estadounidense, el caso Sirio reúne todas las características propias de un conflicto moderno donde lucha política, injerencia externa, represión interna, terrorismo, conflictos étnicos y religiosos, lucha regional a través de guerra interpuesta, etc., han creado una explosión donde las víctimas suelen ser los civiles atrapados entre un país en vías de destrucción y una comunidad internacional paralizada por sus diferencias. De todos modos, como el caso libio demuestra, ni siquiera la intervención es garantía de éxito político, pues ninguna victoria militar puede asegurarlo por completo, ni todas las repercusiones que una intervención provoca pueden ser controladas, como bien ha sucedido en Malí, donde las armas procedentes de Libia han alimentado un conflicto que ahora Francia intenta controlar, mientras todos los ojos siguen puestos en Trípoli con preocupación. Señalar al respecto que la Operación Serval puesta en marcha por París bajo la Resolución 2085 de la ONU, que en principio daba el protagonismo al liderazgo africano , ya ha producido sus efectos en Argelia, donde el ataque terrorista a la planta de gas de Tiguentourine se ha saldado con 38 muertes entre los trabajadores, más 29 terroristas abatidos , un amargo recordatorio de la porosidad de unas fronteras en medio de una región como la saheliana de creciente actividad terrorista. Lo que Libia ha reflejado, y ahora Malí nos recuerda, es la cara opuesta a las características de las nuevas guerras, a saber, cómo medir el éxito de una intervención en tales conflictos. Sin duda que calibrar el éxito en cualquier operación depende de los objetivos que se planteen y de la estrategia a implementar para alcanzarlos, pero en escenarios con múltiples actores y donde el conflicto principal está acompañado por conflictos secundarios pero no menos importantes, ¿cómo discriminar entre objetivo principal y secundarios y entre estrategias diferentes si todo está relacionado entre sí y optar sólo por un camino es la mejor forma de no alcanzar ningún resultado favorable? Todo ello concurre en Siria, la principal causa de la violencia ¿han sido los abusos de poder de Al-Assad ante las reivindicaciones del pueblo sirio o la violencia generada por los insurgentes?; el objetivo ¿es acabar con el régimen despótico de Al-Assad o sólo con el conflicto entre fuerzas gubernamentales y la insurgencia?; la mejor estrategia ¿es presionar por una intervención directa de la ONU o armar a los rebeldes subrepticiamente?; el escenario final tras la intervención ¿es una Siria democrática o una dominada por el integrismo religioso y plagada de conflictos interreligiosos? Cuestiones que difícilmente una OMP podrá resolver por sí sola, como tantas veces ha sucedido en el pasado. De ese modo, Siria puede servir de triste ejemplo para mostrar al desnudo las debilidades de una organización internacional que tan sólo traduce las deficiencias de la comunidad internacional. La ONU no ha provocado el conflicto sirio, pero tampoco podrá resolverlo por sí misma, y su enquistamiento irá en detrimento tanto de la propia ONU como de la comunidad internacional, ahondando las diferencias entre Rusia, China e Irán por un lado, y el bloque Occidental por otro, en un fin de la historia engullido por el choque de las civilizaciones. Como ninguna de las partes parece poder imponerse a la otra, la alternativa es un acuerdo de mínimos, insuficiente, pero al menos servirá de base para fortalecer unas relaciones internacionales que amenazan con resquebrajarse más rápido de lo deseable. Tenemos, pues, una organización internacional surgida de dos guerras mundiales, creada con la intención de evitar una tercera que quizá hubiese supuesto el fin de la humanidad, en ese sentido, la ONU ha sido todo un éxito, y F. D. Roosevelt, Stalin y el resto de líderes que ayudaron a su creación seguro que estarían orgullosos de ella hoy en día. Pero ir más allá supone obviar las razones por las que fue creada, y que como hemos visto en la primera parte del presente estudio, se limitaban a asegurar la creación de un foro de colaboración donde impedir la repetición de tan fatídicos acontecimientos. Para lograrlo, a F. D. Roosevelt no le importó renunciar a aspectos esenciales del Internacionalismo Liberal Democrático de W. Wilson que había conducido a la creación de la malograda Sociedad de Naciones, en su lugar, y en aras de lograr el consenso interno y externo, creó la única organización internacional posible en esas circunstancias, lidiando al mismo tiempo con la resistencia del conservadurismo estadounidense a la cesión de soberanía nacional y con las reticencias del resto de potencias a un esquema que no veían con buenos ojos al ir en contra de sus intereses imperiales. El voluntarismo ha llevado a la ONU a un constructivismo a la europea que, como sucede hoy día con la Unión Europea, al obviar las razones de base de su ineficacia, la han conducido a crear instrumentos como las OMPs o el Principio de Responsabilidad de Proteger ante la imposibilidad de recurrir directamente al Capítulo VII de su Carta, único mecanismo recogido en la misma para evitar nuevas guerras bajo la amenaza del uso de la fuerza. Más que mitificar la naturaleza y el papel de la ONU, conviene conocer y reconocer sus límites, exponerla a acciones que la superen no conducirá a una mayor cooperación, sino a todo lo contrario. F. D. Roosevelt lo tuvo muy claro en su creación, anclado al reino de lo posible, sabía que debía abstraerse de cantos de sirena que le alejasen de su principal objetivo, crear una organización internacional que evitase, quizá no todas las guerras, pero sí un nuevo enfrentamiento mundial. Si hoy en día estamos preparados para ir más lejos, entonces la ONU debe dar un paso adelante, pero la ONU está formada por sus miembros, que son naciones soberanas, con sus intereses nacionales particulares y sus culturas propias, y mientras algunos de ellos, incluidos los más poderosos, continúen rigiéndose por principios clásicos como el equilibrio de poder y las esferas de influencia, será inútil tratar que la ONU actúe bajo una ficticia comunidad de intereses guiada por una diplomacia cosmopolita. Al menos por el momento, el conflicto entre gobernanza mundial y soberanía nacional, en el que la ONU, por su propia naturaleza, se encuentra en medio, dista de estar resuelto, por lo que pervivirán los problemas y las controversias en torno a la actuación de la ONU a la hora de resolver cualquier tipo de crisis que surja en el seno de la comunidad internacional. Con las OMPs, y sobre todo, con el Principio de Responsabilidad de Proteger, se ha intentado y se intenta ahora que la ONU ampare actuaciones incluso sin acuerdo alguno, olvidando que, como hemos visto, la base de toda acción emprendida bajo la égida de la ONU es el consenso entre sus miembros, sobre todo entre los miembros permanentes del Consejo de Seguridad. En el complejo mundo de Posguerra Fría la estabilidad depende más de una paliativa gestión del desorden que de una inverosímil creación de orden, y es ahí, en el manejo de crisis y resolución de controversias donde la ONU pude prestar el mayor servicio a la humanidad, y no lanzándose a intervenir bajo determinadas visiones humanitarias, que lejos de ser unánimemente aceptadas, continúan y continuarán siendo objeto de conflicto. La ONU fue el fruto de un compromiso precario y bajo unas salvaguardas tan estrictas y amplias en beneficio de la soberanía nacional de sus miembros más poderosos que, aun hoy día, pretender, olvidándonos de ello, que puede actuar sin las restricciones de la Guerra Fría, es una peligrosa ilusión que amenaza con acabar en tragedia. La II Guerra Mundial enterró definitivamente a la moribunda Sociedad de Naciones; para que la ONU no corra su misma suerte convendría no ir más allá de su propia Carta y asumir que el voluntarismo constructivista la coloca al borde de sus posibilidades, y en numerosas ocasiones incluso las supera, alimentando con ello el resentimiento hacia la misma. Los consensos no se crean ni se fabrican a golpes de voluntad, ni mucho menos son eternos. Hace falta un trabajo continuo por mantenerlos. F. D. Roosevelt lo aprendió bien en sus últimos años de presidencia, teniendo que llevar a su terreno al mismo tiempo al Congreso estadounidense y al resto de potencias aliadas; durante el proceso tuvo que renunciar a partes importantes de su plan original, con tal de alcanzar un acuerdo de mínimos que pusiese en pie esa comunidad de destino llamada Organización de las Naciones Unidas, "base definitiva del tipo de mundo alcanzable en nuestro tiempo y generación".   El término republicano se refiere a la defensa del modelo republicano, y no a la adscripción política al Partido Republicano estadounidense.www.fmmeducacion.com.ar/Onu/1información/origen.htm#2 y VELASCO, Manuel D., Las organizaciones internacionales, Editorial Tecnos, Barcelona, 1999, p. 156.Texto íntegro consultado en http://usinfo.state.gov/infousa/government/overview/53.html"La Carta Atlántica", 14 de agosto de 1941, texto íntegro consultado en www.britannia.com/history/docs/atlantic.htmlGRAUBARD, Stephen The presidents. 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